Interpretacja Ministerstwa Rozwoju w sprawie stosowania przepisów przejściowych ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji

W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (dalej: ustawa) oraz z pytaniami zgłaszanymi przez jednostki samorządu dotyczącymi możliwości uchwalania i realizacji programów rewitalizacji, Instytucja Zarządzająca RPO-Lubuskie 2020 przedstawia interpretację Ministerstwa Rozwoju w sprawie stosowania przepisów przejściowych ustawy.

  1. Stosowanie przepisów przejściowych (art. 52 ustawy).

Wątpliwości samorządów rodzi kwestia stosowania art. 52 ustawy oraz możliwości dalszej realizacji programów uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy oraz uchwalania nowych programów rewitalizacji innych niż określony w ustawie gminny program rewitalizacji (GPR). Najczęstsze pytania dotyczą poniższych kwestii:

a) realizacja przedsięwzięć wynikających z już uchwalonego programu

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy gmina, która posiada uchwalony program zawierający działania służące wyprowadzeniu obszaru ze stanu kryzysu (działania rewitalizacyjne) – może realizować przedsięwzięcia wynikające z tego programu do 31 grudnia 2023 r. Po tej dacie ustawa przewiduje obowiązek uchwalenia GPR w przypadku, gdy gmina zamierza nadal prowadzić rewitalizację lub dopiero zaczyna jej prowadzenie. Czyli do końca 2023 r. gminy mogą kontynuować działania w oparciu o uchwalone wcześniej programy rewitalizacji.

b) uchwalanie programów rewitalizacji po wejściu w życie ustawy

Przepis art. 52 ust. 1 ustawy dotyczy zarówno programów rewitalizacji (nie stanowiących GPR) uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 18 listopada 2015 r.), jak i programów uchwalonych po dniu jej wejścia w życie. W obu przypadkach realizacja programów może następować do końca 2023 r.

Możliwość uchwalania nowych programów rewitalizacji, nieobjętych reżimem ustawy, wynika z przepisów art. 52 ust. 1 i 2 ustawy, interpretowanych łącznie. W przepisie ust. 1 ustawodawca dopuszczając „realizację przedsięwzięć wynikających z programu zawierającego działania służące wyprowadzeniu obszaru zdegradowanego ze stanu kryzysowego” nie zawarł warunku, aby program ten uchwalony został przed dniem wejścia w życie ustawy. Warunek taki postawiony został a contrario w przepisie ust. 2, stanowiącym regulację szczególną wobec zasady ustanowionej w ust. 1. Należy zatem uznać, że racjonalny ustawodawca, chcąc ograniczyć zakres stosowania przepisu ust. 1 jedynie do programów uchwalonych do dnia wejścia w życie ustawy, zawarłby taki wymóg, szczególnie że zrobił to w ust. 2.

Jednakże w obu ww. przypadkach (tj. kontynuacji uchwalonych wcześniej programów rewitalizacji oraz uchwalenia nowego programu rewitalizacji w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym) gmina nie będzie mogła korzystać z narzędzi przewidzianych w ustawie o rewitalizacji. Dlatego też gminy chcące z tych narzędzi skorzystać muszą prowadzić rewitalizację na podstawie gminnego programu rewitalizacji, uchwalonego z zachowaniem wszystkich wymogów wskazanych w ustawie (przeprowadzenie niezbędnych diagnoz, szerokie konsultacje publiczne, powołanie Komitetu Rewitalizacji, uzyskanie wymaganych opinii innych organów itd.).

c) możliwość przekształcenia programu rewitalizacji w GPR

W art. 52 ust. 2 ustawy przewidziano również możliwość zastosowania specjalnej procedury przekształcenia obecnie realizowanego programu w gminny program rewitalizacji (GPR), o którym mowa w ustawie, co pozwoli gminie na zastosowanie wszystkich narzędzi w niej przewidzianych.

Zgodnie z art. 52 ustawy, zastosowanie tej procedury możliwe jest w przypadku spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, w dniu wejścia w życie ustawy gmina realizuje (uchwalony przez radę gminy) program rewitalizacji zawierający działania służące wyprowadzeniu obszaru zdegradowanego ze stanu kryzysowego. Po drugie, program ten zawiera co najmniej opis procesu wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów gminy oraz diagnozę pozwalającą na wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji. Diagnoza ta nie musi wskazywać granic tych obszarów konkretnie, lecz musi nadawać się do wykorzystania w procesie formułowania wniosku o wyznaczenie obszarów w drodze uchwały rady gminy. Jednakże należy pamiętać, że treść programu rewitalizacji przekształconego w GPR musi być dostosowana do wymogów stawianych GPR, określonych w art. 15 ustawy.

d) niedopuszczalność uchwalania kilku programów rewitalizacji

Przepisy przejściowe ustawy (art. 52) wyznaczają dopuszczalny zakres prowadzenia działań rewitalizacyjnych poza reżimem ustawy wskazując, że możliwa jest ich kontynuacja do 31 grudnia 2023 r. Interpretacja tego przepisu w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wykonywanie przez gminę zadań publicznych w dziedzinie rewitalizacji w zakresie szerszym niż w nim określony.

Należy podkreślić, że każda uchwała rady gminy – także w sprawie GPR oraz w sprawie przyjęcia innego programu rewitalizacji, stanowi przejaw woli organu uchwałodawczego gminy odnośnie sposobu jej funkcjonowania. Charakter prawny uchwały rady gminy jest różny w zależności od mocy, jakie nadają im przepisy ustaw – mogą one prawnie wiązać mieszkańców (akty prawa miejscowego) lub wyłącznie wójta gminy (akty kierownictwa wewnętrznego). Uchwały rady gminy stanowią sformalizowany tryb wypowiedzi organu uchwałodawczego, w drodze którego organ ten przejawia swoją wolę, adresując je co najmniej do wójta gminy, który zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykonuje uchwały rady gminy. W tej sytuacji przyjęcie przez gminę dwóch sprzecznych uchwał w tym samym zakresie, niezależnie od ich podstaw prawnych, jest niedopuszczalne, bowiem nie pozwala organowi wykonawczemu na ich wykonanie.

Ustawa o rewitalizacji nie przewiduje możliwości jej zastosowania na części obszaru gminy, nakazując wyznaczenie obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na podstawie analiz, którymi objęty jest cały obszar gminy – tym samym nie pozwala na wyłączenie części tego obszaru i uznanie, że prowadzone na nim będą inne działania rewitalizacyjne.

Wobec powyższego, zgodnie z ustawą w gminie nie mogą obowiązywać dwa programy rewitalizacji. Dotyczy to zarówno braku możliwości dla obowiązywania dwóch GPR, jak i „równoległego” obowiązywania GPR z programem rewitalizacji uchwalanym na podstawie ustawy o samorządzie gminnym.

  1. Korzystanie ze środków UE w rewitalizacji.

Prowadzenie rewitalizacji bez korzystania z rozwiązań ustawowych (bez uchwalania GPR określonego w ustawie) nie jest przeszkodą do ubiegania się o korzystanie ze środków europejskich w ramach programów operacyjnych 2014-2020. W przypadku gdy gmina chce możliwie szybko przystąpić do ubiegania się o środki z funduszy UE (także jako potencjalny beneficjent), to przedkładane projekty rewitalizacyjne muszą spełniać wymogi wynikające z horyzontalnych Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020 tzn. m.in. załączany do projektu program rewitalizacji musi zawierać określone w Wytycznych elementy i cechy programu rewitalizacji. Co do zasady wymogi wynikające z Wytycznych wobec programów rewitalizacji są analogiczne do wymogów ustawowych, jednak brak szczegółowych wymagań dotyczących procedury daje szanse na skrócenie czasu jego przygotowania. Jednocześnie należy przypomnieć, że horyzontalne Wytyczne MIiR umożliwiają poszczególnym Instytucjom Zarządzającym uzupełnienie szczególnymi wymaganiami, specyficznymi dla każdego z województw, ważnymi z punktu widzenia wdrażania danego RPO i innych dokumentów regionalnych.

Należy też odnieść się do wątpliwości dotyczących niemożności wyznaczenia w drodze uchwały obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji w przypadku prowadzenia działań rewitalizacyjnych poza reżimem ustawowym, korzystając z przepisu art. 52 ust. 1 ustawy.

Wyłączenie możliwości korzystania z narzędzi ustawowych w przypadku uchwalenia programu rewitalizacji w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym oznacza niemożność podjęcia uchwały, o której mowa w art. 11 ustawy o rewitalizacji, wyznaczającej obszary w rozumieniu art. 9 i 10 ust. 1 ustawy w procedurze wskazanej w Rozdziale 3 ustawy.

Nie oznacza to jednak niemożności wskazania w programie rewitalizacji, uchwalanym poza ustawą o rewitalizacji, że dany obszar gminy stanowi obszar rewitalizacji w rozumieniu Wytycznych – skoro dokument ten przewiduje taki obowiązek. Wskazanie to nie będzie oczywiście oznaczało „wyznaczenia” w rozumieniu ustawy o rewitalizacji.

Inna interpretacja zapisów Wytycznych dot. obszaru rewitalizacji powodowałaby wewnętrzną sprzeczność tego dokumentu, który nie wprowadza obowiązku korzystania z ustawy, lecz umożliwia również prowadzenie działań rewitalizacyjnych z wykorzystaniem przepisu art. 52 ust. 1 ustawy.

 

W związku z pytaniami dotyczącymi stosowania ustawy, okresu przejściowego, stosowania uregulowań zawartych w Wytycznych oraz w ustawie, a także ich wzajemnych relacji oraz innych zagadnień dotyczących rewitalizacji – na stronie internetowej Ministerstwa Rozwoju zamieszczono wyjaśnienia i odpowiedzi na najczęściej zadawane pytania:

http://www.mr.gov.pl/strony/zadania/polityka-rozwoju-kraju/rewitalizacja/